Официально
Контрольно-ревизионные органы Министерства финансов Российской Федерации: традиции и современность
В этом году история контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации перешагнула рубеж в 95 лет, и можно сказать, что период становления не был простым и отражал те или иные периоды развития государства.
Система государственного финансового контроля Российской империи прошла в своем развитии практически те же этапы, что и подавляющее число европейских государств: на начальном этапе отмечалось превалирование контроля государственных доходов, затем – постепенное признание важности и выстраивание параллельной системы контроля государственных расходов, далее – интеграция контроля доходов и расходов в единую систему и на завершающем этапе – оптимизация централизованной системы государственного финансового контроля посредством структурных решений и совершенствования организационных и процедурных подходов к функционированию.
Контрольные органы советской России
После Октябрьской революции в России стали создаваться органы рабочего контроля. В начальный период советской власти финансовый контроль рассматривался как составная часть рабочего контроля над производством. Под его надзор попадали купля-продажа продуктов и сырьевых материалов, финансовое хозяйство.
Решения рабочего контроля были обязательны для владельцев предприятий. Отменить такие решения могли лишь органы рабочего контроля более высокого уровня. Возглавлял систему первоначально Всероссийский совет рабочего контроля.
В первые годы советской власти функции финансового контроля выполнял также Народный комиссариат государственного контроля. В ноябре 1918 г. Совет народных комиссаров утвердил правила предварительной и фактической ревизии финансово-хозяйственной деятельности государственных и общественных предприятий и учреждений.
Затем последовала реорганизация Народного Комиссариата государственного контроля в Народный Комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) декретом от 7 февраля 1920 г. На него возложили, в частности, надзор по учету, распределению и хранению государственного имущества, наблюдение за правильным и целесообразным ведением всех текущих хозяйственных операций, последующую проверку финансовых, материальных и сметных планов, предложений и договоров, а также проверку государственной росписи доходов и расходов. Решением XYII съезда ВКП (б) Рабоче-крестьянская инспекция была преобразована в Комиссию советского контроля, а в 1940 г. образован союзно-республиканский Народный Комиссариат государственного контроля. Позднее этот комиссариат в зависимости от политической ситуации менял названия: Комитет партийно-государственного контроля, Комитет народного контроля. Однако, независимо от изменения названия в их функциях было много общего и, в частности, органы эти были централизованными, подчинялись фактически ЦК КПСС и имели большие права. Они имели право осуществлять контроль за государственными, кооперативными и общественными предприятиями, учреждениями и организациями; при установлении нарушений и злоупотреблений налагать дисциплинарные взыскания, вплоть до отстранения от должности, производить денежные начеты, передавать материалы следственным органам и т. д.
С переходом к НЭПу в числе основных задач государственной финансовой политики оказались: стабилизация рубля, упорядочение финансовой системы, сведение государственного бюджета без дефицита.
Важно отметить, что официальной датой создания советских органов финансового контроля считается 23 октября 1923 г., когда вышло в свет Постановление ВЦИК и СНК в системе Наркомфина СССР, где, помимо прочего, предусматривалось создание Финансово-контрольного управления с аппаратом на местах.
С этой даты начинается отсчет деятельности Контрольно–ревизионного аппарата Министерства финансов Российской Федерации.
Органы Госфинконтроля находились не в составе, а при финансовых органах и подчинялись в центре непосредственно наркому, а на местах — руководителю финансового органа и имели свою смету, расходование средств по которой проверялось РКИ.
21 декабря 1923 г. НКФ СССР и НК РКИ СССР утвердили «Положение о Финансово-контрольном управлении» и «Общие правила финансового контроля».
История развития контрольно-надзорных органов в Ямало-Ненецком автономном округе
Постановлением ВЦИК 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» в составе Уральской области был образован Ямальский национальный (Ненецкий) округ с центром в Обдорске (ныне – Салехард). До этого в составе Тобольского округа существовал Обдорский район. Через полгода в г. Тобольске было сформировано Оргбюро Ямальского округа, там же были определены руководители отделов, в том числе окружного финансового отдела.
Таким образом, дата 10 июня 1931 года положила начало создания финансовых органов на Ямале. На первом заседании Оргбюро руководителю окружного финансового отдела – Комарову Ф.М. было поручено «уточнить контрольные цифры бюджета на основании заявок отделов Оргбюро» и уже на втором заседании было заслушано его сообщение о бюджете.
30 июня 1931 года на пятом заседании Оргбюро Ямальского (Ненецкого) национального округа, состоявшемся уже в с. Обдорске, были назначены заведующие отделами, в том числе и окружного финансового отдела.
В разное время в составе контрольно-ревизионных органов работали истинные профессионалы, высококвалифицированные сотрудники, деятельность которых до сих пор вспоминают с восхищением и гордостью, их трудовые заслуги неоднократно поощрялись и отмечались Министерством финансов РСФСР.
Современная система контрольно-ревизионных органов
Структура органов финансово-бюджетного надзора, центральным из которых было Контрольно-ревизионное управление Минфина СССР, после распада СССР легла в основу органов внутреннего финансового (бюджетного) контроля исполнительной власти в Российской Федерации. В августе 1998 г. на основе указанных учреждений был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов РФ и контрольно-ревизионные управления Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с Положением, к обширным функциям Финансово-контрольного управления и его органов относились: проведение документальной проверки доходов и расходов общегосударственного бюджета, а также оборотов всех денежных и, в случае необходимости, материальных ценностей, находящихся в подотчетных кассах и учреждениях. На финансовых контролеров возложили проведение фактической проверки денежных и материальных ценностей, сооружений, построек, а также другие операции, связанные с проверкой документальной отчетности. Им вменялось составление отчета по исполнению общегосударственной росписи доходов и расходов и сводки по исполнению местных бюджетов. Управление должно было разрабатывать и представлять на утверждение наркомата, по соглашению с РКИ, общие правила приема и расходования сумм, обращающихся в подотчетных кассах и учреждениях, а также единообразные, обязательные для всех распорядителей кредитов – как по государственному, так и по местным бюджетам – правила и формы финансового счетоводства и отчетности по исполнению государственной росписи. Управление должно было осуществлять наблюдение за постановкой финансово-счетных частей всех ведомств Союза ССР, а также проводить внезапные ревизии ведомственных касс.
В годы Великой Отечественной войны были приняты меры по усилению работы финансовых и довольствующих органов. В составе Финансового управления Наркомата обороны был создан отдел цен и калькуляции для возможности участия в проверках предприятий, выпускавших военную продукцию. Эта работа была направлена на снижение цен на военную продукцию. Проведенная контролерами работа, уже в конце 1941 г. дала в перерасчете на производственную программу выпуска военной продукции экономию, составлявшую 200 млн. руб. Общая экономия. Полученная за годы войны от снижения цен на военную продукцию, составила 50,3 млрд. руб. Такая экономия была равна издержкам ведения войны в течение 138 дней. Система контрольно-ревизионных органов с незначительными организационными изменениями успешно функционировала и обеспечивала контроль за использованием бюджетных средств и государственного имущества.
Однако изменение основ государственного управления и экономической среды требовало новых подходов к развитию контрольно-ревизионной службы. И в 1998 году произошла реорганизация контрольно-ревизионных органов новой России: в структуре Министерства финансов РФ на базе КРУ был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита, а вслед за ним и территориальные контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъектах РФ, которые впервые получили статус самостоятельного юридического лица. Таким образом, контрольно-ревизионные подразделения были выведены из состава финансового органа субъекта РФ и стали подчиняться непосредственно вновь образованному департаменту Минфина России.
В этот период контрольно-ревизионным органам предоставляются достаточно широкие полномочия по контролю за использованием государственных средств, функции по контролю за аудиторской деятельностью на территории РФ, в том числе по:
– осуществлению последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
– проведению в пределах своей компетенции ревизий и тематических проверок поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности;
– проведению документальных ревизий и проверок финансово – хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов;
– проведению в установленном порядке по обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на договорной основе ревизий и финансовых проверок поступления и расходования средств соответствующих бюджетов, внебюджетных средств и доходов от имущества, находящегося в их собственности;
– в соответствии с поручениями Министерства финансов Российской Федерации осуществление контроля за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе).
Значительное внимание вопросам государственного финансового контроля, усилению роли Минфина России в этом процессе, уделено в Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в действие с 1 января 2000 года.
Но время не стоит на месте, и следующий этап развития органов контроля начался в 2004 году, когда в ходе административной реформы произошла очередная реорганизация контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации. В 2004 году в рамках административной реформы часть департаментов Минфина России были выделены в самостоятельные федеральные службы, и одной из таких служб стала Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая также имела на местах свои территориальные управления.
2 февраля 2016 г. Президент Российской Федерации подписал указ № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере», в соответствии с которым Федеральная служба финансово-бюджетного надзора была упразднена и ее полномочия по контролю в финансово-бюджетной сфере в 2016 году перешли к Федеральному казначейству и его территориальным органам, в Ямало-Ненецком автономном округе, соответственно – к Управлению Федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу.
Основная задача, поставленная государством – исключить дублирование контрольных функций и объединить их на базе одного контрольного органа. Ведь Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Казначейство России выполняли близкие задачи, способствующие повышению финансовой дисциплины, и связанные, в конечном итоге, с контролем за операциями по исполнению бюджета. Благодаря объединению казначеев и ревизоров появились новые формы и методы контроля: произошла интеграция бюджетного процесса с закупочным; внедрен автоматизированный контроль посредством электронного взаимодействия с ЕИС в сфере закупок; реализовано казначейское сопровождение целевых средств, выделенных из федерального бюджета, по всей цепочке исполнителей и соисполнителей государственных контрактов; осуществляется выявление бюджетных рисков и управление ими. Вместе с тем органы Федерального казначейства широко применяют и классические методы контроля: проверки и ревизии. Однако планирование контрольных мероприятий все больше осуществляется на основе риск-ориентированного подхода с использованием имеющихся в казначействе информационных ресурсов.
Система контроля не может быть хорошо развита без создания адекватной нормативной базы. Проблема в том, что изначально создается так называемое коллизиционное нормативное поле, не позволяющее правильно квалифицировать выявленные нарушения и применить соответствующий вид ответственности к правонарушителю. В практике ревизоров зафиксирован факт выявления серьезных правонарушений в одном из военных округов в виде приобретения некачественного продовольствия. В виду отсутствия на тот момент подходящей нормы права учреждению, в котором было выявлено нарушение, приостановили операции по лицевым счетам. Мало того, что солдаты заболели от некачественной пищи, потом вообще не знали, чем их кормить. В этой ситуации пострадало учреждение и его сотрудники, а не конкретные виновные должностные лица.
Контроль начинается с создания нормативной базы и у Казначейства России имеется огромный опыт организации контроля.
Сегодня в арсенале ревизора имеются широкая линейка программных продуктов, оператором которых является Федеральное казначейство. Ревизоры имеют прямой доступ к информации о финансировании объекта контроля, оплате заключенных контрактов и т.д. Это позволяет ревизорам не только проводить предварительный анализ и осуществлять подготовку к проверкам, но и устанавливать некоторые нарушения, не назначая при этом контрольные мероприятия.
На сегодняшний день акценты контроля смещаются с последующего, на более эффективный, с точки зрения результата, предварительный контроль. В качестве примера можно привести механизмы контроля, связанные с поэтапным внедрением такого инструмента как расширенное казначейское сопровождение средств, в ходе которого ревизорами проводятся выездные обследования с визуальным осмотром фактически выполненных работ до момента их оплаты, что позволяет на этапе предварительного контроля (до прохождения платежа) выявить нарушение и исключить случаи нецелевого и неправомерного использования бюджетных средств, не выходя на проверку. Кроме того, у ревизоров имеется возможность автоматизации процедур выявления признаков таких административных правонарушений, как нарушение порядка представления бюджетной отчетности (статья 15.15.6 КоАП РФ), нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет (статья 15.15.7 КоАП РФ), нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий (статья 15.15.8 КоАП РФ), нарушение порядка принятия бюджетных обязательств (статья 15.15.10 КоАП РФ), нарушение сроков распределения, отзыва либо доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств (статья 15.15.11 КоАП РФ), нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства (статья 15.15.16 КоАП РФ), нарушение законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок при планировании закупок (статья 7.29.3 КоАП РФ).
С уверенностью можно сказать, что в Федеральном казначействе контрольно-ревизионная деятельность находится на интереснейшем отрезке своего развития, фактически обобщая, обновляя и перерабатывая опыт и наработки, накопленные контрольно-ревизионными органами за всю историю их деятельности, тем самым раздвигая границы возможностей.
История контрольно-ревизионных органов России – это девяносто пять лет работы по последовательной борьбе с коррупцией, выявление огромного объема незаконно либо неэффективно использованных средств, возврат государству сотни миллиардов рублей.
Несмотря на то, что перед контрольно-ревизионными органами России сегодня стоят уже новые задачи, но все также актуальными остались слова Наркома финансов СССР А.Г. Зверева: «Финансовая система обязана заботиться о том, чтобы каждый рубль государственных денег был затрачен с максимальной пользой».
Пользуясь случаем, хочу сердечно поздравить с профессиональным праздником коллег и ветеранов контрольно-ревизионных органов с 95-летием со дня образования контрольно-ревизионных органов России! Желаю доброго здоровья, бодрости духа, оптимизма, энергии и удачи в деятельности на благо нашей Родины!
Авторы
Красный Север
Журналист
Темы